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辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理

發布時間:2019-09-01來源:光明日報作者:郁建興1

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。從縱向看,國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理;從橫向看,國家治理體系包括國家治理和社會治理。當前,學術界和實務界對國家治理、地方治理、基層治理、社會治理四個概念及其關系的認識還比較模糊,甚至誤用,在一定程度上導致各治理主體不甚清楚自己的治理邊界,不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。由于國家治理是這四個概念的結合點,因此本文擬從國家治理入手對四個概念進行辨析。

 

理解國家治理的三個維度

國家治理在廣義上涵蓋對國家一切事務的治理,等同于治國理政。廣義的國家治理同時涵蓋了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。在縱向上,涵蓋從中央到地方,再到基層以及組織、個體層面的治理;在橫向上,涵蓋政府、市場、社會等領域的治理。在空間范圍上,涉及東中西等不同地區、不同省市縣的協調與管理;在時間維度上,涉及從宏觀上制定當下和未來的發展戰略。

當國家治理與地方治理、基層治理同時出現時,國家治理主要指提供全國性公共產品和承擔跨區域協調治理的職能。全國性公共產品包括國防、外交、國家安全、貨幣、法治環境、宏觀調控政策、基本公共服務等,這類公共產品為公民人人均等享有,且不具有排他性和競爭性。同時,由于區域之間是平級關系,跨區域治理或區域協調發展往往需要高層級政府計劃、指揮、協調、控制,這也是國家治理的應有之義。

當國家治理與社會治理同時出現時,這里的“國家”指“state”,即政治聯盟或擁有公共權力的機構,而不是民族國家“nation”,后者是廣義的國家,包含了社會。國家治理主要指政黨治理、政府治理、政社關系等三個層面。國家與社會劃界而治,同時國家在社會失靈時發揮元治理作用。

 

地方治理的承上啟下功能

我國“地方政府”所指稱的范圍在學術界存在不同認識。對中央來說,省以下的政府都是地方政府。但實踐中,地方政府以下還存在基層政府。故此,學術界通常把確定基層政府范圍作為確定地方政府范圍的前提。目前主要有兩種看法:一是認為基層政府指鄉鎮一級政府,由此地方政府是指省市縣三級政府;也有學者將縣級政府歸入基層政府,由此地方政府指省市兩級政府。筆者認為,確定何謂地方政府,判斷標準應為這一主體的主要職能定位。

省級政府的職能是貫徹落實中央重大戰略部署,推進重大項目落地實施;促進產業轉型升級,優化營商環境;促進地方市縣均衡、協調發展;監督指導考核下級政府貫徹落實工作情況等。市級政府的職責是適應工業化和城鎮化發展需要打造區域中心城市,發揮區域中心城市經濟增長極輻射腹地的效應,促進區域協調發展。2015315日,十二屆全國人大三次會議對立法法作出修改,規定所有設區的市均具有立法權,進一步加強了設區的市在轄區頂層設計、統籌兼顧的能力。經過對省市年度部門職能工作目標內容分析,其關鍵詞涉及“貫徹落實”“統籌協調”“全面”“加強、強化、加快、促進、推動、深化”“監督、指導、考核”等。由此可知,省市兩級政府的主要職責是承上啟下、統籌地方協調發展。省市政府的工作主要是組織對組織,即向上、向下處理政府間關系,它們幾乎不直接面向市場和社會主體提供具體服務。基于此,將省市兩級政府界定為地方政府更為合適。

 

基層治理直接面向民眾

基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎。將鄉鎮政府界定為基層政府是慣例,將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會界定為基層社會,除了前述法定職能,還有以下理由。其一,根據憲法第107條和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,縣級以上各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作,發布決定和命令,任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。由此可知,縣級政府是職能部門設置最完整的最為基層的政府,是直面群眾協調處理基層重大事項、重大問題的“一線指揮”。其二,城市街道是縣(區)級政府的派出機關,不是一級政府。如果將基層政府局限于鄉鎮一級,在城市街道則沒有對應的一級政府。同時,目前很多鄉鎮職能部門推行垂直管理改革,特別是在鄉財縣管之后,鄉鎮一級政府財政自主權和資源配置能力被大大削弱。

鄉鎮政府是傳統意義上的基層政府,其主體責任本應是社會治理,但農村稅費改革之后,不少地方鄉鎮政府職能逐漸從原來管理基層社會變成招商引資、發展經濟,在一定程度上忽視了民生保障和社會治理。近年來,為強化鄉鎮一級政府(含街道)的社會治理能力,各地進行了一些有益探索,如北京“街道吹哨、部門報道”、浙江“四個平臺”下沉等。20195月,中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》,明確提出“提升街道黨(工)委統籌協調能力”“推動街道黨(工)委聚焦主責主業,集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。直轄市、副省級城市、省會城市及經濟社會發展水平較高的城市,應當全面取消街道承擔的招商引資、協稅護稅等工作任務,暫不具備條件的可先在中心城區實行,再逐步推開”。6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,提出“充分發揮鄉鎮服務農村和農民的作用,加強鄉鎮政府公共服務職能,加大鄉鎮基本公共服務投入,使鄉鎮成為為農服務的龍頭”。可見,改革趨勢已經很明顯,即逐步弱化甚至取消街道、鄉鎮招商引資職能,強化其社會治理、民生保障的職能。

 

社會治理重心在基層

社會治理具有兩層內涵,即社會治理體制和具體社會事務治理。根據黨的十九大精神,新時代我國社會治理體制的內涵是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”;當社會治理意指具體社會事務治理時,在大部分時候,社會治理與基層治理是重合的,即基層社會治理。

黨的十九大報告指出,“推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。推進改革發展穩定的大量任務在基層,推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層,推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作也在基層。城鄉、社區是社會的基礎單元,是各種利益關系的交匯點、社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點,因此,具體社會事務治理主要指基層社會治理,社會治理概念約等于基層治理概念。

治理層級越高,治理目標應越側重于公平性、合法性;治理層級越低,治理目標應越側重于社會效率。因此,國家治理強調人人均等享有公共產品,以及實現地方治理、區域治理之間的協調,這決定了國家治理主要致力于提供統一的體制機制和政策體系;基層社會治理要兼顧國家治理的統一性,但更重要的是強調“地方性”,即必須在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此,在具體社會事務治理中,要放權讓基層自行探索,而不能武斷地直接“設計”,以實現基層社會既規范有序又充滿活力。

  (作者:郁建興,浙江大學公共管理學院院長、社會治理研究院院長,教育部長江學者特聘教授。原載于《光明日報》2019083011版。)


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